La Loi de Programmation pour la Recherche de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et les libertés

La Loi de Programmation pour la Recherche de programmation de la recherche pour les années 2021 à 2030 et les libertés

Le vendredi 20 novembre 2020, le Sénat a adopté les conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de programmation de la recherche pour les années 2021-2030 portant diverses dispositions relatives à la recherche et à l’enseignement supérieur.
Frédérique Vidal évoque un besoin de réformer la Recherche afin de lui conférer une attractivité internationale.
Ce projet de loi illustre de nombreuses atteintes au regard, d’une part, du point de vue de la méthode dont elle a été prise et adoptée, et d’autre part, au regard de son contenu, néfaste pour le futur de l’Université Française et de ses représentants.
En effet les enseignants-chercheurs sont les premiers concernés. De nombreux articles de ce Projet de loi portent une atteinte manifeste aux droits et libertés des Enseignants Chercheurs1.
Cet article n’a pas pour vocation de faire un panel descriptif des articles adoptés lors de ce projet de loi mais de répertorier les articles manifestement et directement attentatoires aux droits et libertés des enseignants-chercheurs, à qui la France doit beaucoup, eut égard de leur importante contribution à l’éducation et à l’instruction de millions d’étudiants2.

I) Historique :

Concernant le statut des enseignants-chercheurs, l’article 2 du décret n°84-431 du 6 juin 1984, modifié par le décret du 23 avril 2009 prévoit que « les enseignants chercheurs ont une double mission d’enseignement et de recherche. Ils concourent à une mission de service public de l’enseignement supérieur (…) ainsi qu’à l’accomplissement des missions de recherche publique (…) ».
L’article L952-2 du code de l’éducation prévoit que « les enseignants-chercheurs, les enseignants et les chercheurs jouissent d’une pleine indépendance et d’une entière liberté d’expression dans l’exercice de leurs fonctions d’enseignements et de leurs activités de recherche, sous réserve que leur imposent, conformément aux traditions universitaires et aux dispositions du présent code, les principes de tolérance et d’objectivité ». L’indépendance des enseignants chercheurs est reconnue au niveau législatif dans l’article 58 de la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l’enseignement supérieur, dite loi Savary, codifié en 2000.

Cette indépendance a un fondement constitutionnel. On parle d’une liberté de la recherche protégeant une liberté d’expression et d’opinion. C’est le Conseil Constitutionnel, dans sa décision du 20 janvier 1984 qui a consacré explicitement cette liberté des enseignants-chercheurs. C’est à l’occasion de l’examen d’un projet de loi sur l’enseignement supérieur, que le Conseil Constitutionnel a consacré l’existence d’un principe de liberté d’expression et d’indépendance des enseignants-chercheurs et particulièrement, des professeurs d’universités. Dans cette décision, le Conseil constitutionnel précise « que le statut des établissements d’enseignements supérieurs ne saurait limiter le droit à la libre communication des pensées et des opinions que dans la seule mesure des exigences du service public ». Le considérant 20 dispose que « qu’en ce qui concerne les professeurs, (…) la garantie de l’indépendance résulte en outre d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République »3.

De nombreux arrêts sont venus confirmer cette indépendance tels que l’arrêt rendu par le Conseil constitutionnel le 6 août 2010, dans lequel le conseil constitutionnel s’oppose « à ce que le président de l’Université fonde son appréciation sur des motifs étrangers à l’administration de l’université et en particulier, sur la qualification scientifique des candidats retenus à l’issus d’une procédure de sélection »4. Le code de la recherche et le code de l’éducation protègent et encadrent les différentes politiques de la recherche.

Certains textes internationaux viennent protéger cette liberté académique5 tels que l’article 27 de la déclaration universelle des droits de l’homme6 qui dispose que « toute personne a le droit de prendre part librement à la vie culturelle de la communauté, de jouir des arts et de participer au progrès scientifique et aux bienfaits qui en résultent ». De plus, la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne7 au sein de son article 13 dispose que « les arts et la recherche scientifique sont libres. La liberté académique est respectée ».
Le comité économique et social européen a rendu un avis, le 30 décembre 2006 sur le thème « libérer et renforcer le potentiel de l’Europe pour la recherche, le développement et l’innovation »8. Ce dernier reconnaît que « la liberté de la recherche est une condition fondamentale pour parvenir à une science créative, à de nouvelles découvertes et à des techniques innovantes, sans préjudice des limites fixées par la législation en ce qui concerne la question à caractère éthique et d’une bonne utilisation des ressources allouées. »

Afin de permettre une liberté de la recherche, il convient de passer par le statut de ceux qui s’y livrent. L’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 relative à l’enseignement supérieur9 dispose que « le service public de l’enseignement supérieur est laïc et indépendant de toute emprise politique, économique, religieuse ou idéologique, il tend à l’objectivité du savoir, il respecte la diversité des opinions. Il doit garantir à l’enseignement et à la recherche leurs possibilités de libre développement scientifique »

Ces textes témoignent de l’importance primordiale d’accorder une véritable indépendance à ceux qui effectuent des recherches, devant disposer d’une pleine liberté et d’une indépendance totale.

La IIIème République s’inscrivait dans cette volonté de préserver l’indépendance des enseignants-chercheurs. Cette indépendance était assurée par une instance nationale composée de plusieurs enseignants-chercheurs qui permettait de réaliser le recrutement des universitaires par l’établissement d’une liste d’aptitude10. On parlait auparavant de comité consultatif de l’enseignement supérieur public11. Cette pratique de l’inscription sur ces listes d’aptitude s’est créée lors de la Première guerre Mondiale en commençant par la médecine avec le décret du 12 janvier 1912, puis elle s’est généralisée à la Libération à tous les domaines par le décret n°46-425 du 14 mars 1946 pour les maitres de conférences et par le décret n°45-104 du 19 décembre 1945 pour les professeurs d’université.

La loi de programmation pour la recherche n’en a pas décidé autant.
De nombreuses contestations face à la volonté d’adopter ce Projet de loi de Programmation et de la Recherche. Pour ces raisons, le Conseil Constitutionnel a été saisi le 21 décembre 2021 à la suite de l’adoption définitive du texte de loi par le Sénat, le 20 novembre 2020.
La loi a été promulguée malgré tout le 24 décembre 2020.

Cette loi a suscité deux problématiques entrainant des revendications :
– des problématiques de procédure au regard de son mode d’adoption et de la méthode utilisée aux fins de sa promulgation.
– des problématiques de fond qui contreviennent à certaines libertés et principes constitutionnels.

II) Sur la forme

Concernant la forme, la loi de programmation semble connaître un détournement de procédure (appelé cas d’inconstitutionnalité interne et variante du détournement de pouvoir) qui se différencie des vices de procédure (cas d’inconstitutionnalité externe)12. Le premier se définit comme « l’utilisation des procédures à des fins différentes que celles prévues par la Constitution13 » tandis que le second se définit comme « celui qui sanctionne une loi qui n’a pas été élaborée selon les règles constitutionnelles »14. La pratique constitutionnelle ne s’attache pas à vérifier les règles de forme et vérifie exclusivement le respect des textes constitutionnels15. De nombreuses décisions du Conseil Constitutionnel illustre de cette pratique tel que la décision du Conseil Constitutionnel du 18 décembre 1986 où « l’utilisation par le sénat de la procédure de la question préalable pour accélérer le vote de la loi, alors qu’elle a pour but de faire décider qu’il n’y a pas lieu à délibérer, n’affecte pas la régularité de la procédure législative 16». Cette pratique s’écarte dès lors de la pratique du juge administratif17 qui examine l’intention afin de savoir « si et dans quelle mesure les procédures ont été détournées de leur finalité dans le but d’éluder certaines garanties ou formalités 18».
Un autre exemple peut être recensé tel que la décision du Conseil Constitutionnel du 5 août 201519 qui illustre de recours exagérés et conséquents aux amendements dans le but de perturber la discussion d’un texte.

Le tout est de retenir que le Conseil Constitutionnel sanctionne les irrégularités dites formelles sans rechercher les véritables intentions qui ont conduit les différentes institutions à recourir à telle ou telle procédure. Cependant, le 21 janvier 2016, le Conseil Constitutionnel pousse son contrôle en énonçant « qu’il ressort des travaux parlementaires que la procédure d’adoption de cet article n’a pas eu pour but d’altérer la clarté et la sincérité des débats20 ». On pense alors que ce dernier ne procéderait pas uniquement à un contrôle formel mais qu’il examinera les finalités et l’intention des manœuvres gouvernementales21. Dans le cas de la LPR (Loi de programmation et de la recherche), des manœuvres ont été mises en place pour contourner les règles prévues par le Conseil Constitutionnel. Deux principales dispositions de cette loi22, à savoir, la création du délit d’intrusion et la suppression de la qualification par le Conseil National des Universités, ont été consacrés par voie d’amendement au Sénat tandis que ces mesures n’étaient pas nouvelles et avait déjà été préparées par le Ministère.

Un amendement se différencie d’un projet de loi car il ne demande pas à recourir à une étude d’impact pour mesurer son intérêt qu’il soit juridique, social ou économique. De plus, l’intervention du Conseil d’État n’est pas obligatoire voire même non requise, et les commissions permanentes des assemblées ne peuvent pas discuter de l’opportunité et de l’intérêt d’une telle mesure en séance publique. Dans ce cas précis, les amendements ont été déposés lors d’une séance nocturne lançant le doute quant à la sincérité de la mesure. Le Conseil Constitutionnel, dans sa décision du 21 décembre 2020 23, évoque que « ni ces dispositions constitutionnelles ni aucune autre ne font obstacle à ce que des amendements puissent, comme en l’espèce, être déposés devant la seconde assemblée saisie, y compris peu de temps avant la réunion de la commission mixte paritaire, dès lors qu’ils respectent les règles de recevabilité mentionnées ci-dessus24 ». Il en conclut que la procédure suivie est conforme à la Constitution25. Cela est contestable d’autant plus que l’opposition n’a pas pu s’exprimer puisque la procédure a été accélérée et n’a eu qu’une seule lecture par l’Assemblée.

Malgré tout, le Conseil Constitutionnel, dans sa décision du 21 décembre 2020, s’est livré à des censures procédurales26. L’article 45 de la Constitution prévoit que « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux Assemblées du Parlement en vue de l’adoption d’un texte identique. Sans préjudice de l’application des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis27 ». L’intensité de ce lien est examinée par le Conseil Constitutionnel. On parle de cavaliers législatifs, à savoir des articles qui introduisent des dispositions dans un projet de loi n’ayant pas de lien avec ce dernier28. Deux amendements ont été censurés par le Conseil Constitutionnel dont le fameux délit d’intrusion qui prévoyait que « le fait de pénétrer ou de se maintenir dans l’enceinte d’un établissement d’enseignement supérieur sans y être habilité en vertu de dispositions législatives ou règlementaires ou y avoir été autorisé par les autorités compétentes, dans le but de troubler la tranquillité ou le bon ordre de l’établissement, est passible des sanctions […] ». Le Conseil Constitutionnel rappelle les thèmes généraux du projet de loi tout en indiquant que l’amendement introduit n’a pas un véritable lien avec l’article du projet de loi auquel il a été rattaché et il conclut en disant que « les dispositions de l’amendement ne présentent pas non plus de lien, même indirect avec aucune autres des dispositions qui figuraient dans le projet de la loi déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale29 ». L’amendement est donc contraire à l’article 45 de la Constitution. La forme de cet article a été examinée mais non le fond, rendant possible une réapparition de cet article ultérieurement.

III) Sur le fond :

La LPR prévoit de nombreuses dispositions telles que l’amélioration de l’attractivité des métiers scientifiques par la création des chaires de professeurs juniors ainsi que la suppression de la qualification par le Conseil National des Universités, la création de contrat de mission et la facilitation de la coopération entre les chercheurs et les entreprises privées30. De nombreux apports sont également prévus par la LPR tels qu’une nouvelle organisation de la recherche publique et des innovations apportées par le Sénat.

Il s’agit ici d’aborder des atteintes aux principales libertés des enseignants-chercheurs.
L’un des apports de cette loi est la suppression progressive du CNU.

En effet la disposition la plus contestée par les différents enseignements chercheurs est celle qui suit : article 3 bis :

« 3° Après le même article L. 952-6-1, il est inséré un article L. 952-6-3 ainsi rédigé :
Art. L. 952-6-3. – Par dérogation aux articles L. 952-6 et L. 952-6-1 et à titre expérimental, pour les postes publiés au plus tard le 30 septembre 2024, les établissements publics d’enseignement supérieur peuvent demander, après approbation du conseil d’administration, à être autorisés à déroger pour un ou plusieurs postes à la nécessité d’une qualification des candidats reconnue par l’instance nationale afin d’élargir les viviers des candidats potentiels et de fluidifier l’accès aux corps, cela dans toutes les disciplines à l’exception de la médecine, de l’odontologie, de la pharmacie et de celles permettant l’accès au corps des professeurs des universités par la voie des concours nationaux de l’agrégation. La dérogation est accordée par décret pour la durée de l’expérimentation.
« Dans ce cas, préalablement à l’examen des candidatures, le comité de sélection, ou l’instance équivalente prévue par les statuts de l’établissement, examine les titres et travaux des personnes qui ne disposent pas d’une qualification reconnue par l’instance nationale, sur la base du rapport de deux spécialistes de la discipline concernée de niveau au moins équivalent à celui de l’emploi à pourvoir. En cas d’avis favorable du comité de sélection, il ajoute les dossiers ainsi qualifiés à ceux des candidats disposant d’une qualification reconnue par l’instance nationale et à ceux des personnes dont la qualification reconnue par une instance nationale n’est pas requise. Il procède ensuite à l’examen de l’ensemble de ces candidatures ».

L’Article L952-6 du code de l’éducation énonçait auparavant que « Sauf dispositions contraires des statuts particuliers, la qualification des enseignants-chercheurs est reconnue par une instance nationale.
L’examen des questions individuelles relatives au recrutement, à l’affectation et à la carrière de ces personnels relève, dans chacun des organes compétents, des seuls représentants des enseignants-chercheurs et personnels assimilés d’un rang au moins égal à celui postulé par l’intéressé s’il s’agit de son recrutement et d’un rang au moins égal à celui détenu par l’intéressé s’il s’agit de son affectation ou du déroulement de sa carrière ».

L’instance nationale dont il est question dans le texte de loi L952-6 du code de l’éducation est le Conseil National des Universités.

Comme évoqué précédemment, le principe d’indépendance des enseignants-chercheurs est garanti par la décision du Conseil Constitutionnel en 1984 31. Ce principe avait perdu de sa portée et de sa valeur avec la décision du Conseil Constitutionnel du 6 août 2010 32 qui a estimé que « si le principe d’indépendance des enseignants-chercheurs implique que les professeurs et maîtres de conférence soient associés au choix de leurs pairs, il n’impose pas que toutes les personnes intervenant dans la procédure de sélection soient elles-mêmes des enseignants- chercheurs d’un grade au moins égal à celui de l’emploi à pourvoir ». La décision du Conseil Constitutionnel du 21 décembre 2021, semble remettre en cause sa décision de 1984 et « vide de sa substance33 » le principe constitutionnel de l’indépendance des enseignants-chercheurs. Il estime que la suppression du recrutement par le CNU ne méconnait pas ce principe à valeur constitutionnelle et invite donc à interpréter que l’intervention d’une instance nationale constituée par des pairs n’est pas une garantie au principe constitutionnel d’indépendance des enseignants-chercheurs.

Dans sa décision, il insiste à plusieurs reprises sur ce point : « Si la règle selon laquelle les mérites des candidats à un poste de professeur ou de maître de conférences doivent être évalués par une instance nationale constitue une garantie légale possible du principe d’indépendance des enseignants-chercheurs, elle ne peut en elle-même être regardée comme figurant au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République mentionnés par le premier alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 34. » Le terme possible s’oppose alors à obligatoire ou nécessaire, il s’agit dès lors d’une simple possibilité. Le fait d’énoncer que c’est « possible » affaiblie la portée de la garantie légale instaurée, qui est le CNU. Si on n’est pas certain que cela assure l’indépendance des enseignants-chercheurs, alors il n’y a pas de difficulté à supprimer le CNU selon le Conseil Constitutionnel. De nombreux paragraphes de cette décision s’inscrivent dans cette continuité. Tel est le cas du paragraphe 23, après avoir pris le soin de préciser la procédure pour recruter les enseignants-chercheurs, précise que « Il résulte de ce qui précède que, en dépit de la suppression de l’exigence de qualification préalable par le conseil national des universités pour le recrutement en qualité de professeur ou de maître de conférences, les dispositions contestées garantissent que leurs pairs soient associés au recrutement des candidats à ces postes et que ces recrutements soient fondés sur l’appréciation des mérites des différents candidats. Les griefs tirés de la méconnaissance du principe d’indépendance des enseignants-chercheurs et du principe d’égal accès aux emplois publics doivent donc être écartés35 ». En ce sens, cette disposition n’est pas contraire à la Constitution et la qualification et le recrutement par le CNU ne constitue pas une garantie légale sauvegardant le principe d’indépendance des enseignants-chercheurs.

Le fait de supprimer la qualification par le CNU fait craindre des pratiques dites du « localisme ». En effet, les jurys locaux ont tendance à recruter en priorité des candidats qui ont des liens étroits avec l’établissement. Le Conseil d’État en témoigne dans sa jurisprudence36. La pratique démontre que le localisme existe malgré le CNU, cependant, les dossiers ont été minutieusement examinés et remplissent des standards des plus élevés. La création de comité de sélection au sein de chaque université fait craindre d’un phénomène de localisme accru.

La seconde problématique du recrutement par la CNU s’illustre par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen37 selon lequel « Tous les Citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs Représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse. Tous les Citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ». En effet, le fait de pratiquer du localisme et de supprimer l’instance nationale remet en compte la prise en compte exclusive « de la capacité des candidats sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ». De plus, La suppression du CNU pour la qualification vient menacer la durabilité du concours d’agrégation d’enseignement supérieur38, et particulièrement celui institué pour les disciplines juridiques, crée en 1855 et contribuant à l’identité disciplinaire.39

Les candidats retenus (les professeurs d’université) sont affectés à un établissement. Une règle appelée du « contingentement », issue du décret du 6 juin 1984, a été mise en pratique. Selon celle-ci, le « nombre total des emplois mis aux concours dans la discipline ouverte en application d’autres voies que l’agrégation ne peut être supérieur au nombre des emplois offerts au concours d’agrégation »40. Le fait d’instaurer un jury local qui permet d’exempter une centaine de maitres de conférences qui peuvent prétendre à un emploi de professeur d’université remet en question cette règle. À la suite des vives contestations quant à la suppression du CNU, a été adopté un compromis permettant au CNU, pour une durée expérimentale de trois ans, de donner son aval sur les candidats retenus. Il possède donc un droit de veto pouvant empêcher le recrutement41.

Le fait de supprimer le CNU peut conduire à troubler les libertés académiques, notamment au regard des choix de sujet de recherche et de la liberté d’expression des enseignants-chercheurs. Le fait de placer le recrutement des universitaires non par des pairs mais par des présidents d’université peut conduire à nuire à la liberté académique des enseignants-chercheurs et des choix de recherche. George Vedel a évoqué dans l’un de ses articles qu’il s’agissait « d’un droit fondamental à la liberté » que « nul n’encourra de sanctions s’ils s’écartent des colloques internationaux, si sa production scientifique se fait attendre », « sa carrière est liberté, mais son métier l’est aussi. Bien sûr, il y a sa chaire et les programmes. Mais tout cela est léger d’obligations ! »42. La LPR a consacré au sein de son article 15 cette liberté académique. Il énonce que « les libertés académiques sont le gage de l’excellence de l’enseignement supérieur et de la recherche française. Elles s’exercent conformément au principe à caractère constitutionnel d’indépendance des enseignants-chercheurs43 ». Cependant, de nombreuses dispositions précédemment citées viennent considérablement limiter les libertés académiques, que ce soit au niveau du recrutement des enseignants-chercheurs, de la volonté d’instaurer un délit d’intrusion qui n’a pas été déclaré inconstitutionnel sur le fond mais sur la forme de son adoption.

Il y a également le fait que les primes seront attribuées par les présidents d’universités (Article 27 de la LPR) et cela contrevient par conséquence au principe d’indépendance des enseignants-chercheurs44.

Les nouveaux contrats doctoraux, prévus aux articles 6 et 7 semblent être en contrariété avec les principes d’égalité et d’indépendance des enseignants chercheurs45.

De nombreux articles de cette loi ont été et sont encore contestés.

VI) Conclusion :

Pour conclure, cette loi semble attachée de vices formels, quant à l’adoption et à la méthode d’adoption de cette loi. De nombreux vices de procédure sont présents, pour autant, la loi n’a pas été déclarée inconstitutionnelle46.
De plus, seulement deux dispositions du projet de loi ont été censurée laissant toutes les dispositions attentatoires à la liberté académique et au principe d’indépendance des enseignants-chercheurs. L’avenir de la Recherche semble profondément troublée et l’Université Napoléonienne semble sonner le glas.

LANAU Sarah